红会地方立法实操四步法

2017年5月8日，新修订的《中华人民共和国红十字会法》正式施行，各省红十字会陆续启动地方立法工作。《江西省红十字会条例》（以下简称《条例》）在此背景下开始酝酿。从2018年初省红十字会向省人大提出立法建议，到2019年11月27日《条例》经省十三届人大常委会第十六次会议表决全票通过，在不到两年的时间里，《条例》历经大改10次，小改32次，数易其稿，终于面世。

《条例》之所以能高质量、高效率出台，有以下几点原因。

第一步：明确立法要素

一要明确提请主体。2018年，江西省红十字会正式向省人大常委会提出立法建议，并同时建议《条例》作为社会立法，由省人大教科文卫委自主提请。这一建议得到省人大领导的高度重视和大力支持。同年底，《条例》优先列入立法项目库和2019年度立法计划，明确由省人大教科文卫委自主提请。此举既充分发挥了人大的主导作用，协调力度更大，沟通更为通畅，又比由政府提请立法精简了程序，加快了进程，提高了立法质量。

二要明确合作模式。为顺利推动立法各环节工作，省人大教科文卫委和省红十字会联合成立立法工作领导小组和《条例》起草小组，下设“《条例》起草工作专办”，专办由立法工作者（省人大专委会人员）、实际工作者（省红十字会人员）、法学理论专家（江西财经大学法学院教授）三方组成，在《条例》起草、调研、论证、修改以及《条例》释义编撰过程中，专办成员发挥各自优势，充分交流，相互补台，高度契合，开创了地方立法合作新模式。

三要明确立法内容。鞋子合不合适，只有脚才知道，《条例》适不适用，只有红十字会知道。立法要解决什么问题、达到什么目标，都需要红十字会认真研究，审慎提出。江西省红十字会根据习近平总书记对群团改革工作和红十字事业的重要指示精神，根据党中央、国务院印发的群团工作改革、促进红十字事业发展的意见以及省委、省政府相继出台的《实施办法》和《意见》，结合省委、省政府两办下发的《省红十字会改革方案》要求，将其中被实践证明卓有成效的政策与措施，需要通过地方性法规给予巩固和确认的内容悉数纳入《条例》草案中，形成一个内容丰富、目标精准的初稿，为《条例》顺利出台奠定扎实基础。

第二步：提供立法保障

一要提供人力资源保障。首先，省红十字会成立立法专办，抽调经验丰富、文字功底强的两名同志专司立法工作。其次，派专人到省人大教科文卫委挂职锻炼，跟班学习，承担《条例》立法过程的各项具体工作，解决了省人大专委会人少事多，立法及中心任务繁重的现实矛盾。省人大教科文卫委与法制委、常委会法工委工作交接后，该同志又赴省人大常委会法工委继续挂职。这样，既解决了专委会人手紧张问题，又加强了与各专委会的沟通与协调，还锻炼了红十字会干部，取得了事半功倍的效果。

二要提供立法资料保障。立法过程中，相关文本材料的准备尤其重要。在立法工作领导小组和《条例》起草小组的具体指导下，省红十字会立法专办制定了详细的《条例》立法推进工作方案，立法起草方案、立法调研方案，列出了工作时间表，画出了路线图，严格按节点推进，实时调度进度。期间，《江西省红十字会条例立法参考资料》汇编成册，两版近50万字，内容包括：习近平总书记对群团工作、红十字工作的重要指示精神、法律法规依据、政策依据、立法参考条例、红十字会部门规章等五大板块，组织编撰11万余字的《条例释义》，确保立法依据充分，佐证材料充实。

三要提供专项资金保障。自2018年提请立法开始，连续三年，省红十字会每年在年度工作经费中列支《条例》立法调研和普法宣传等经费，确保立法和普法过程中必须开支的会议费、调研费、印刷费、宣传费等费用的开支，保障了《条例》立法工作的有序推进和顺利出台。

第三步：压实立法责任

一是压实党组成员责任。省红十字会党组对立法工作高度重视，明确了“抓好立法是本职，抓不好立法是失职”的要求，采取对口协调、分工负责的方法，共同担起立法工作主体责任。党组书记多次向省人大常委会领导当面汇报沟通，主动邀请常委会组成人员对红十字会工作进行专题视察调研，看志愿者救援演练，听红十字感人故事和工作汇报，加深了委员们对红十字会的了解和认同，为确保委员审议通过创造了有利条件。党组成员按照分工，分头上门，就《条例》草案内容与省直24个部门和单位进行反复沟通协调，常委会一审、二审之前，又分别与参与审议且有疑问和不同意见的省人大常委进行面对面沟通，释疑解惑，达成共识。最终，在两次省直部门征求意见座谈会上，各部门意见高度一致，都为条款拟定出谋划策，《条例》二审更是全票通过。

二是压实业务处室责任。启动立法之初，省红十字会上下层层动员，提高认识，统一思想，立法靠大家，分工不分家。立法专办根据工作要求和进度，作出立法任务分工责任表，要求每个处室、直属中心都有专人负责对接立法工作，在处室充分讨论的基础上，根据工作实际需要，草拟与业务相关的条款初稿，提供立法政策依据，整理相关佐证材料，草案形成后，各处室负责跟踪协调业务对口的省直部门及时反馈意见。如筹资财务处负责对口协调财政、审计、税务等部门；组织宣传处负责宣传部、文明办、教育、民政等部门；救护赈济处负责发改、交通运输、应急、公安、卫生健康等部门。《条例》出台后，省红十字会专门制定《省红十字会推动〈条例〉》保障性规定贯彻落实任务分解表》，要求各处室根据“谁履职、谁负责”原则，全力推进省级层面配套政策落地，争取对口省直部门支持，建立长效机制，出台配套文件，落实保障措施，取得实质成效。

三是压实地方红会责任。《条例》立法过程是展示各级红十字会工作成效的过程，更是推进红十字会改革发展的过程。《条例》从初稿、草案到审议稿，省红十字会均反复书面或当面征求各级红十字会、红十字工作者、红十字志愿者、红十字捐赠者的意见建议，要求各级红十字会以对红十字事业发展高度负责的态度，配合做好《条例》起草小组赴各地的调研、论证，积极参与座谈，认真提出意见和建议。省红十字会还下发《关于推进〈江西省红十字会条例〉保障性规定贯彻落实工作实施方案》，规定各设区市红十字会要抓实抓细，推动《条例》具体落地的市级层面及其所属县级层面的配套措施落地，建立长效机制，同时指导县级红十字会抓好保障措施的落地落细。

第四步：推动法律落实

一是加强组织领导。为推动《条例》的贯彻落实，省红十字会同样成立工作小组，下设办公室，负责具体推动《条例》的广泛宣传，推动保障性、规范性措施落地等工作。先后印发了《关于学习宣传和贯彻落实〈江西省红十字会条例〉的通知》《关于推进〈江西省红十字会条例〉学习宣传和贯彻落实工作的实施方案》《关于推进〈江西省红十字会条例〉保障性措施规定贯彻落实工作的实施方案》等三个方案，围绕《条例》的宣传贯彻落实，尤其是保障性和规范性规定的落地，提出具体的任务和时限要求，明确了省市县三级的任务分工。省红十字会党组成员分头赴对口联系的设区市及所属县，宣讲《条例》，指导各地用好《条例》中的政策杠杆，抓好贯彻落实。

二是加强宣传培训。立法的过程也是宣传传播的过程，学法的过程也是能力培训的过程。2019年12月30日，省红十字会联合省人大教科文卫委、法制委、常委会法工委、省司法厅共同举办《条例》新闻发布会，省人大常委会、省政府领导以及省直24家部门的负责同志、中央驻赣、省内30余家媒体参加了发布会，进行了一次广泛传播。把学习《条例》、宣传《条例》作为各级红会的一项基础性工作，列入各级党组中心组理论学习、党支部学习、业务培训内容。2020年5月8日，又会同省普法办组织“百万网民学法律——《江西省红十字会条例》知识问答专场”，共37万人参与答题。印发2万册《条例》单行本，下发至全省各级红会，6月份开始，组织多场《条例》学习解读培训班，对全省进行有针对性的培训和宣讲。组织开展《条例释义》编撰，多次书面征求市县红会意见，反复讨论修改，形成了《条例释义》送审稿，分8章，共11万多字，将经省人大专委会审核后印发。

三是加强指导考核。指导地方红十字会推进规范性和保障性措施落地。用《条例》指导全省红会规范高效开展工作。如依照《条例》第24条，关于红十字会开展公开募集依法报备民政部门的有关规定，要求疫情期间各级红会开展募捐活动，全部向当地民政部门进行募捐方案报备；依照第34条，关于红十字会应当依法执行信息公开制度的规定，要求省市县三级红会全部实行接收捐赠款物三天公示、分配使用一周内公示，严格落实信息公开制度等。指导地方红会用好《条例》落实保障性规定。如指导地方红十字会争取县级以上政府表彰为红十字事业做出突出贡献的单位和个人、红十字项目纳入政府购买服务、彩票公益金支持项目、红十字公益广告免费刊发、将红十字志愿服务、“三献”捐赠登记、应急救护培训等纳入当地文明单位创建考评体系等。目前，省市县三级陆续出台了部分配套政策措施，正在逐步建立和完善长效机制。

加强对地方红十字会贯彻落实《条例》的考核。2019年底，省红十字会将《条例》重点条款纳入2020年各设区市红会绩效管理考核项目，其中包括开展《条例》宣传普及活动有成效（组织干部专题学习或制作宣传手册、宣传栏等）；争取同级政府将应急救护培训、红十字志愿服务和“三献”工作纳入文明创建工作考核体系；县级红十字会70%以上依法设立捐赠资金专用账户；在二级以上医院配合设立“三献”咨询专区等四个考核指标，充分发挥考核指挥棒的作用，对《条例》贯彻跟踪问效。

立法的关键在于用法，《条例》的效力在于实施。《条例》贯彻落实只有进行时，没有完成时。“十四五”期间，江西省红十字会将一如既往，举全省红十字会之合力，创新推动《条例》规范性和保障性措施落实落细，切实发挥法规制度的支撑作用，以坚实的法治保障，助推江西红十字事业高质量发展。

作者：戴莹  江西省红十字会党组成员、专职副会长