引言

 

第一条 目的和范围

一、这些指导原则不具约束力。目的是协助各国制定和完善有关国际灾难救援和初期重建援助的国内法规。

二、本指南参考了许多现有的国际文件，其中包括联合国大会1991年第四十六号决议第182条、2002年第五十七号决议第150条、1977年第三十二号决议第56条和2005年兵库行动计划。

三、其目的是为了帮助国家的法律准备，指导各国改进其国内的国际灾害救援和初期重建援助的法律、政策和体制框架。虽然起主体作用的是各国政府，但我们建议提供一些最低标准的法律原则，以协助各国政府和人道救援组织开展工作。我们希望这些原则的运用将提高国际灾难救援和初步重建援助的质量和效率，更好地服务于受灾人群。

四、本指南不适用于武装冲突的情况，或武装冲突期间发生的灾害，或暗示改变任何现有的救济规则、国际法或国际协定，包括：
（一）国际人道法，人权法和难民法;
（二）国家、政府间国际组织、红十字会和红新月会的法人资格和地位；

（三）关于特权和豁免权的国际法；

（四）国际红十字与红新月运动章程和规则以及运动组成部分和各国政府签订的协议；

（五）各国政府签订的协议或者政府和援助方签订的协议。

 

第二条 定义

本指南中：

一、 "灾难"是指一种严重扰乱社会秩序，构成重大的、普遍地威胁着人类的生命、健康、财产或环境的自然或人为的意外，不包括武装冲突。

二、“灾难救援”是指旨在满足受灾者当前需要的帮助和支持。

三、“初步重建援助”是指帮助和支持受灾者恢复灾前生活条件，包括提高应变能力，降低风险的措施。

四、“货物”是指提供给受灾人群的灾害救援和初期重建所需的物资。

五、“服务” 是指救灾人员向受灾人群提供的救援、医疗等服务活动。

六、“设备” 是指不属于货物的用于灾害救援和初期重建的物件，例如车辆、电台等。

七、“人员” 是指提供灾害救援和初期重建援助的工作人员和志愿者。

八、“受灾国”是指在其领土内的人或财产受灾难影响的国家。

九、“援助国”指提供灾害救援或初步重建援助的国家，无论是通过民用或军用设施。

十、“原产国”是指从事和重建的人员、物资和设备从该国开始前往受灾国。

十一、“过境国”是指灾害救援或初期重建援助通过该国领土。

十二、“人道救援组织”是指外国或国际非国有的非盈利性团体，其任务和活动主要集中在人道救助，重建或发展。

十三、“有资格的人道救援组织”是指被确定为有资格获得第五章描述的由原产国，过境国或受灾国提供的法律便利的人道救援组织。
十四、“救援方”是指任何人道救援组织、协助国、外国个人、提供慈善救济的外国私人公司、或其他参与救灾的外国实体。

 

第一章 核心责任

 

第三条 受灾国的责任

一、受灾国负有首要责任，在其领土内提供或组织减少灾害风险、救灾和援助行动。国家红十字会或红新月会作为政府在人道领域的助手，与国内其他民间团体一起发挥重要的辅助作用。

二、受灾国有权根据人道原则和国际法，协调、监督和规范援助者在其领土内开展灾难救援和重建援助。

三、为了确保灾民的各种需要得到满足，当一场灾难的情况超出国家的应对能力，受灾国应向各国援助者寻求援助。

 

第四条 援助者的责任

一、援助者须遵守受灾国的法律和相关国际法，与有关当局进行协调，始终尊重灾民的尊严。

二、援助者应该确保遵守人道、中立、公正原则，特别应该：

（一）根据需求制定援助方案;

（二）援助应面向所有有需要的人，不加以任何不利的区别(例如国籍、种族、宗教信仰、阶级、性别和政治意见);

（三）援助不带任何政治、宗教、干涉受灾国内政或谋利的目的;

（四）不得利用援助来收集与救灾无关的政治、经济、军事等敏感信息。

三、援助者的灾难救援和初期重建援助还应:

（一）考虑到特殊人群的需求，如妇女、儿童、老人、残疾人、艾滋病感染者和其他弱势群体;

（二）为灾民提供足够的、符合相关国际标准的援助;

（三）与其他相关援助者协调;

（四）提供符合当地文化、社会、宗教习俗和传统的援助;

（五）在设计、执行、监督、评估援助项目时，让灾民充分参与，包括妇女、儿童、老人;

（六）救援人员有能力并受过良好训练;

（七）援助质量与其机构能力相符;

（八）援助基于并有助于加强当地防灾减灾能力;

（九）避免对当地经济、社会、就业、发展目标、环境造成负面影响;

（十）救援行动公开透明。

 

第五条 各国的附加责任

一、提供资金给其他协助救灾组织的国家应鼓励这些组织遵守第四条的规定。

二、各国应积极鼓励市民为促进国际灾难救援或初步重建捐条，或以其他方式捐赠受灾国明确要求的救灾物资。

 

第六条 法律、法规和体制框架

一、各国应针对防灾、减灾、备灾、救灾和重建制定综合性的法律、法规和体制框架，并充分考虑国家红十字会和红新月会的助手作用，国内民间团体的作用，并加强社区自身安全和抗灾能力。在有关国际性和区域性组织的支持下，各国应投入足够的资源来确保这些框架的有效性。

二、这些框架符合本指南，明确政府和各相关组织的责任和权利,并应考虑建立协调机制。

 

第二章 预警和防备

 

第七条 早期预警 

各国应确保方便快捷的信息交流机制，与其他国家和人道援助组织共享灾情信息，以尽量减少跨界影响，确保可能需要的国际援助能及时和有效。

 

第八条 法律、政策和体制框架

一、作为减少灾害风险的一个基本内容，各国要采取综合性的法律、政策和体制框架，规划防灾、减灾、备灾、救灾和恢复重建。其中应充分考虑红十字会或红新月会的助手作用和公民社会的参与，并提高社区自身的安全抗灾能力。各国在有关区域和国际组织的支持下，应投入足够的资源，以确保这些措施和框架的有效性。

二、这些框架也应允许国际灾难救济和初期重建援助的有效协调，同时顾及联合国紧急救援协调员担任总联络人的作用。应考虑建立一个国家层面的联络员，负责与各级政府和组织联络。

三、在必要和适当时，各国政府应鼓励其他国内相关各方，如省或地方政府和私营监管机构，采取必要的步骤，在当地的层面贯彻落实本指南。

 

第九条 旨在提高国内能力的区域和国际支持

一、为了提高抗灾能力并减少对国际灾难救援和初期重建援助的需要，国际社会应支持发展中国家的公民社会组织和各国红十字会、红新月会加强其能力。

二、国际社会也应支持发展中国家能力建设，以便充分落实法律、政策和体制框架，并方便国际灾难救援和初期重建援助。各国的支持还应有所协调。

 

第三章 国际灾难救援和初期重建援助的启动和终止

 

第十条 启动

一、应根据受灾国的要求发起灾难救援或初期重建援助。受灾国不应无故拖延决定是否接受灾难救援或初期重建援助。

二、援助的需求与供给应尽可能具体到货物的品种和数量，包括服务、技术要求。受灾国应说明哪些是不需要的货物和服务，并提供有关的国内法律和规章。

三、部署军事资产用于灾难救援或初期重建时，援助国应确保它们是用于弥补民事救济机制不足的特殊工具。如果军事行动的部署是适当的并得到受灾国的特别批准，参加救援的军队不得配备武器和身着本国制服，除非与受灾国另有约定。

 

第十一条 军队救援的启动

军事资产用于灾难救援或初期重建援助必须得到受灾国的请求或明确的同意，并经过与民用替代品相比较。任何军事部署均需得到受灾国和援助国的同意，包括调配、服装、武器、合作机制等。

 

第十二条 终止

如果受灾国或援助者欲终止灾难救援或初期重建援助行动，应提前发出通知。各方接获通知后应互相协商，以使援助有序终止。

 

第四章 法律便利

 

第十三条 给援助国的便利

根据第六章，过境国和受灾国应向援助国提供第五章规定的最低限度的法律便利。

 

第十四条 给人道救援组织的便利

一、根据现行国际法，原产国、过境国与受灾国应共同确定哪些人道救援组织有资格获得第五章所述法律便利。

二、各国应建立选择标准，这些标准应包括救援组织的意愿和能力，并承诺自觉承担第四条所述的有关责任。

三、对人道救援组织提出的任何额外要求，不应影响救灾和初期重建援助。

四、选择人道救援组织的程序和机制应简单有效，相关信息应免费提供。可以使用名册、双边协定或依赖国际或区域系统认证。

五、对第五章规定的法律便利的保留，应取决于对本条第二节规定的遵守。但是，不应该随意改变，溯及既往或未经预告而取消法律便利。

 

第十五条 给其他援助组织的便利

对于第十三和十四条未涉及的组织，如提供慈善救济的私人公司，受灾国应根据需要提供第五章描述的法律便利。前提是这样做不构成对其他协助方的不利影响。任何接受这些便利待遇的组织必须至少遵守第十四条提到的约束。

 

 

第五章法律便利

 

建议各国按照第十六-二十四条提供法律便利，以协助各国和人道组织。给予这些便利不能影响受灾国、原产国和过境国有关国家安全、公共秩序和环境卫生、公共利益、道德的限制。所有旨在保护这些利益的调整措施都应针对紧急灾害的情况，并符合受灾人群的迫切需要。

如果国家政府无法采取具体的便利措施，政府应鼓励有关当局向协助国家和人道组织提供有关便利措施。

 

第十六条 人员

一、对于援助人员，各国应:

（一）在救灾行动中,免除或大大加快办理多次入出境签证和任何必要的工作许可，免除手续费，并可在当地续签；

（二）暂时承认援助人员的外国医学学历、建筑师、工程师资质、驾驶执照和其他类型的许可证，以便加速援助人员的工作进程;

（三）允许援助人员的自由进入和自由活动。

二、原产国和过境国同样应免除或加速办理援助人员的出境或者过境签证。

三、援助国家和符合条件的援助人道组织应考虑引进当地工作人员开展救灾和初期重建。

 

第十七条 货物和设备

一、对于灾难救援和初期重建的物品和设备的进出口，原产国、过境国和受灾国应:

（一）免除一切关税，税收或费用;

（二）免除进口限制;

（三）简化文件要求;

（四）允许闲置设备或物品的再出口。

二、对于赈灾物资和设备,原产国,过境国和受灾国应:

（一）免除或减少检查的规定；

（二）安排任何必要的检查，并公布营业时间，减少延误。

三、为了受益于上述便利，援助国和人道援助组织要按照国际公认标准适度包装、分类和标明物品和设备,并应提供详细的清关文件。应该检查所有货物和设备，以确保其质量适合受灾国的需求，并符合当地法律和国际标准。

四、援助国和有资质的人道援助组织应负责搬运或处理一切不需要和未使用的救济与初期重建物资，尤其当这些物资可能对人体健康、安全或环境造成威胁。

 

第十八条 特殊货物和设备

除第十七条所述的便利之外:

一、受灾国应暂时承认在国外注册的进口救灾车辆。

二、受灾国应免除或加速办理使用救灾设备的执照。在不歧视国内救灾者的前提下，受灾国应给予援助者使用带宽、频率、卫星通讯和数据传输的优先权。

三、在不影响公共安全和国际法的前提下，原产国、过境国和受灾国应减少救灾药品和医疗设备的出口,转口,进口和再出口的法律和行政壁垒。援助者应确保救灾药品和设备的品质、适宜性和安全性，尤其是确保药物:

（一）进口药物须获得原产地和受灾国的批准；

（二）援助组织自用的药物须：

1.      采取适当的运输、存储条件，以保证质量；

2.      采取保护措施，防止误用和滥用；

（三）援助组织捐赠给其他组织使用的药物须：

1.      交付使用时有效期不得少于12个月；

2.      不得过期或即将到期；

3.适当的语言标签，注明国际通用品名、货号、计量表、厂家、包装规格、储存条件和有效期。

四、原产国,过境国和受灾国应考虑简化对进口食品的有关检疫规定。

 

 

第十九条 运输

一、原产国、过境国和受灾国不得无故拖延运输许可的办理，允许援助者的物资能在陆地，海上和空中迅速通过，并免除相应的费用，合理的使用费除外。

二、尤其应准许救援飞机飞越领空、降落和起飞，也应授权救援飞机在受灾国境内行动。

三、应及时签发运输操作员的出境、过境和入境签证。

 

第二十条 临时国内法律地位

一、受灾国应确保各援助者入境后，至少享有临时国内法人资格，以便在救灾期间有权建立银行帐户、签订合同、取得和处置财产、以及运用国内法律程序。

二、应给予援助者自由调配货币的权力，以取得最有利的汇率。

三、受灾国应确保援助者可以根据国内劳动法合法雇用和解雇当地人员。

 

第二十一条 税收

受灾国家应豁免协助者救灾行动相关的增值及其它税收。

 

第二十二条 安全

受灾国应采取必要措施，确保救灾人员和设施的安全。救灾组织和人员也应该采取措施，减少行动风险。

 

第六章最后条款

 

第二十三条 加班

必要时，受灾国应努力确保国家办事机构的有关救灾工作在正常营业时间以外运转。

 

第二十四条 费用

国际灾难救援或初期重建援助的费用通常应由援助者承担，下列情况除外:

一、援助国在事先与受灾国商议并获同意的一定成本和费用的偿还。

二、受灾国应尽可能减免一些费用，包括:

（一）运输服务;

（二）办公室和仓库;

（三）货物装卸和后勤支援。